O Regime Jurídico do Número de Identificação Fiscal, aprovado pelo Decreto Presidencial n.º 245/21, de 4 de Outubro e, posteriormente, alterado pelo Decreto Presidencial n.º 87/25, de 22 de Abril, doravante RJNIF, confere à Administração Geral Tributária (AGT) o poder de suspender o NIF de contribuintes nos casos de incumprimento das obrigações tributárias, inactividade prolongada ou incontactabilidade do contribuinte. A Circular n.º 21/DSF/GJ/AGT/2025, de 7 de Novembro veio estabelecer instruções internas sobre os procedimentos operacionais para essa suspensão.
Segundo os dados divulgados pela comunicação social, até Novembro de 2025, a AGT já havia suspendido o NIF de 282.029 empresas por incumprimento de obrigações fiscais, restando apenas 120.123 empresas com NIF activo, com mais de 50 mil em risco de suspensão nos dias subsequentes.
O poder atribuído à AGT para a suspensão do NIF suscita questões de incongruência técnica, designadamente quanto à sua conformidade constitucional e racionalidade económica.
Finalidade do Sistema Fiscal
Os sistemas fiscais não estão apenas limitados à sua função tradicional de arrecadação de impostos para a satisfação das necessidades financeiras do Estado – finalidade fiscal, mas também têm a finalidade de redistribuição do rendimento e regulação económica e social, ao que a doutrina designa por finalidade extrafiscal.
Esta dupla finalidade do sistema fiscal vem prevista no artigo 101.º da Constituição (CRA) que estabelece o seguinte: “O sistema fiscal visa satisfazer as necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas, assegurar a realização da política económica e social do Estado e proceder a uma justa repartição dos rendimentos e da riqueza nacional.”
As consequências da suspensão do NIF contrastam com a finalidade extrafiscal por ignorar uma série de externalidades negativas que a medida causa à economia, podendo até gerar resultados adversos dos preconizados, designadamente: a redução da base tributária, a exclusão das Micro e Pequenas Empresas da economia formal, anulação da capacidade financeira para pagar as dívidas fiscais, extinção de postos de trabalho, etc.
Restrição de Direitos Fundamentais e a (Des)proporcionalidade da Medida
Para além da violação das finalidades do sistema fiscal consagradas no artigo 101.º, a suspensão do NIF viola um conjunto mais amplo de direitos, liberdades e garantias económicas previstas na Constituição.
O artigo 38.º da CRA garante a liberdade de iniciativa económica privada, estabelecendo que esta se exerce livremente dentro dos limites constitucionais e legais. Por sua vez, o artigo 14.º reconhece a propriedade privada e a livre iniciativa como bases do sistema económico. A suspensão do NIF, ao impedir o exercício da actividade comercial e a prática de operações bancárias, configura uma restrição material ao exercício destes direitos fundamentais. Não se trata de uma regulação do exercício da actividade económica, mas de uma verdadeira interdição de direitos, operada por via administrativa, sem intervenção judicial prévia.
A suspensão do NIF não prejudica apenas a continuidade actividade das empresas, mas também prejudica o direito ao trabalho, na medida em que extingue postos de trabalhos, e também viola a obrigação do Estado em proteger os empregos criados, nos termos do artigo 76.º da CRA
Nos termos do artigo 57.º, n.º 1, da CRA, a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário, proporcional e razoável numa sociedade livre e democrática, para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Esta disposição constitucional consagra o princípio da proporcionalidade ou proibição do excesso na actuação da administração pública, impondo um teste trifásico, nomeadamente: i) Adequação; ii) Necessidade; iii) Proporcionalidade em sentido estrito.
Quanto à adequação, a suspensão do NIF não constitui um meio apto a alcançar o fim visado, que é a arrecadação de receitas tributárias, porque, tal como já demonstrado, priva o contribuinte da capacidade de gerar recursos financeiros para o pagamento de dívidas em falta, bem como da capacidade económica geradora de mais impostos, tornando a medida não apenas inadequada, mas paradoxal ou contraproducente face ao seu fundamento.
Quanto à necessidade, existem meios menos restritivos para assegurar o cumprimento das obrigações fiscais, como a execução fiscal, a constituição de garantias, os planos de pagamento em prestações e a penhora parcial de recursos monetários em contas bancárias, sem prejudicar a continuidade das actividades das empresas. O Código Geral Tributário e o Código das Execuções Fiscais já prevêem estes instrumentos, tornando a suspensão administrativa do NIF, ao abrigo do RJNIF, não apenas desnecessária, mas também ilegal e inconstitucional.
Quanto à proporcionalidade em sentido estrito, a gravidade dos efeitos, consubstanciada na impossibilidade de continuar as actividades, de emitir facturas e de aceder ao sistema bancário, qualifica a medida como irrazoável e manifestamente desproporcional face ao incumprimento da obrigação fiscal que a fundamenta.
Em suma, a suspensão do NIF por incumprimento de obrigações fiscais, ao abrigo do RJNIF, padece de incongruência técnica, tanto do ponto de vista jurídico como económico.
Concordamos que o Estado precisa de arrecadar impostos para financiar as despesas públicas, mas essa actividade deve obedecer aos princípios e valores jurídicos em matéria tributária. A tentativa de garantir maior eficiência na arrecadação de receitas não legitima a violação da lei e da Constituição.
