Durante muitos anos, as organizações não-governamentais (ONG) foram vistas, quase exclusivamente, como estruturas vocacionadas para a solidariedade, o apoio comunitário e a promoção do desenvolvimento social. Contudo, num contexto internacional marcado pelo reforço dos mecanismos de prevenção e combate ao branqueamento de capitais, do Financiamento do Terrorismo e da Proliferação de Armas de destruição em Massa, tornou-se evidente que até entidades com fins eminentemente sociais podem ser indevidamente utilizadas para ocultar a origem ilícita de fundos ou canalizar recursos para finalidades proibidas.
É neste contexto que se insere a Lei n.º 2/26, de 02 de Março, sobre as Organizações Não-Governamentais, diploma que assume particular relevância no processo de reorganização do enquadramento jurídico aplicável ao sector em Angola. Ainda que, à primeira vista, se apresente como um instrumento de ordenação, habilitação, monitoria e avaliação da actividade destas entidades, a verdade é que a lei revela, de forma inequívoca, um reforço dos mecanismos de prevenção e mitigação do risco de Branqueamento de Capitais, do Financiamento do Terrorismo e da Proliferação de Armas de Destruição em Massa, adiante BCFT/P.
Essa orientação não surge de forma implícita, pelo contrário, o próprio preâmbulo da lei assume expressamente a necessidade de reforçar as medidas de mitigação do risco de BCFT/P. Trata-se, pois, de uma opção legislativa clara: as ONG deixam de ser vistas apenas como actores sociais relevantes e passam também a ser enquadradas como entidades potencialmente vulneráveis a abusos, em razão da sua natureza, das suas fontes de financiamento, da sua actuação transnacional e da multiplicidade de beneficiários e parceiros com que interagem.
Sob esta perspectiva, o novo diploma introduz mecanismos destinados a reduzir a opacidade, aumentar a rastreabilidade dos fluxos financeiros e reforçar a responsabilização institucional. Avultam, desde logo, as exigências de habilitação, inscrição, identificação dos beneficiários efectivos, registo das pessoas que controlam ou gerem a ONG e aferição da idoneidade dos respectivos órgãos sociais. Estas medidas assumem especial relevância no domínio da prevenção do branqueamento de capitais, porquanto dificultam a utilização de estruturas sem fins lucrativos como veículos de dissimulação da titularidade, do controlo ou da proveniência dos fundos.
Um dos aspectos mais significativos da lei reside, ainda, nas regras definidas relativamente aos meios de financiamento. Ao proibir que as ONG obtenham recursos de pessoas singulares ou colectivas condenadas, em Angola ou no estrangeiro, por crimes como branqueamento de capitais, terrorismo, seu financiamento, tráfico de estupefacientes, tráfico de influência ou corrupção, o legislador adopta uma lógica preventiva de filtragem da origem dos fundos. Esta opção é juridicamente relevante porque procura bloquear, na fonte, a entrada de recursos associados à criminalidade grave, reduzindo o risco de instrumentalização da actividade social para fins ilícitos.
Por outro lado, a lei reforça os poderes do órgão responsável pelo acompanhamento, monitoria e avaliação das ONG, atribuindo-lhe competências que vão além de um mero controlo administrativo. Entre elas, destacam-se o acompanhamento de transacções nacionais e internacionais efectuadas pelas ONG ou em seu benefício, a manutenção de registos sobre beneficiários efectivos, a promoção de procedimentos de idoneidade, a identificação de tipologias de maior risco e a comunicação à Unidade de Informação Financeira de suspeitas relacionadas com actividades criminosas, branqueamento de capitais ou financiamento do terrorismo. Esta dimensão evidencia a intenção de instituir um modelo de supervisão activa e baseada no risco (risk-based approach).
Merece, igualmente, destaque o disposto no artigo 34.º, que consagra uma abordagem claramente assente na avaliação do risco do sector. Ao prever o exame periódico da adequação das normas aplicáveis, a identificação dos tipos de entidades especialmente expostas, a adopção de planos de acção e a implementação de medidas de mitigação, a lei aproxima-se das melhores práticas internacionais em matéria de prevenção e combate ao branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. Mais do que uma supervisão meramente formal, procura-se uma lógica material, dinâmica e proporcional ao risco.
Importa, contudo, sublinhar que este não é um sector inteiramente ausente do radar regulatório. Mesmo antes da aprovação da Lei n.º 2/26, o Aviso n.º 2/24 do BNA, sobre as Regras de Prevenção e Combate do Branqueamento de Capitais, do Financiamento do Terrorismo e da Proliferação de Armas de Destruição em Massa, já previa diligência reforçada para organizações sem fins lucrativos, ao determinar que as instituições financeiras assegurem a intervenção de um órgão de gestão competente para aprovação do estabelecimento da relação de negócio e adoptem procedimentos adequados de diligência reforçada, com recolha de informação sobre localização geográfica, estrutura organizacional, natureza das doações, voluntariado, fundos, gastos e beneficiários. A nova lei não surge, portanto, num vazio normativo absoluto, antes, aprofunda e densifica uma preocupação regulatória já reflectida no quadro prudencial e preventivo aplicável às instituições financeiras.
Acresce que existe uma correlação normativa clara entre a Lei n.º 5/20, de 27 de Janeiro, Lei da Prevenção e Combate ao Branqueamento de Capitais, do Financiamento do Terrorismo e da Proliferação de Armas de destruição em Massa, o Aviso n.º 2/2024 e a Lei n.º 2/26. Os três diplomas integram, em planos distintos, o mesmo movimento de reforço do controlo, da transparência e da mitigação do risco no universo das organizações sem fins lucrativos e das ONG. A Lei n.º 5/20 estabelece o regime-base do sistema de prevenção e combate ao branqueamento de capitais, financiamento do terrorismo e proliferação, o Aviso n.º 2/2024 concretiza diligência reforçada no relacionamento bancário com estas entidades e a Lei n.º 2/26 densifica o controlo e a monitoria do próprio sector das ONG.
Ainda assim, a articulação entre a Lei n.º 5/20 e a Lei n.º 2/26 suscita algumas dúvidas interpretativas quanto à entidade competente para a supervisão, monitoria e acompanhamento das ONG. Com efeito, a Lei n.º 5/20 aponta expressamente o IPROCAC como entidade responsável relativamente às organizações sem fins lucrativos no domínio do BCFT/P, ao passo que a Lei n.º 2/26 remete, no seu artigo 33.º, para um órgão responsável a ser determinado pelo Presidente da República, esclarecendo que essa monitoria tem natureza administrativa.
Mais do que afirmar, desde já, uma contradição normativa, parece tratar-se de uma matéria que carece de clarificação quanto à forma como os dois diplomas deverão ser articulados na prática. Essa necessidade de esclarecimento torna-se ainda mais sensível quando se observa que o artigo 34.º da Lei n.º 2/26 atribui ao órgão de monitoria competências que, em certa medida, se aproximam de funções de supervisão sectorial em matéria de integridade financeira.
Neste contexto, afigura-se mais prudente reconhecer que subsistem algumas dúvidas quanto ao exacto alcance e à articulação das competências previstas nos dois diplomas, aguardando-se, por isso, a necessária clarificação orgânica ou regulamentar sobre a matéria.
Apesar destas reservas interpretativas, a direcção do legislador é inequívoca. O sector das ONG deixa de ser visto apenas como parceiro social e passa, igualmente, a ser tratado como espaço que exige vigilância reforçada em matéria de integridade financeira. Este movimento acompanha uma tendência internacional: a de reconhecer que a relevância social das ONG não elimina, por si só, os riscos de utilização abusiva das suas estruturas, dos seus fluxos financeiros ou da sua capilaridade institucional.
Ainda assim, o reforço dos mecanismos de controlo e monitoria deve ser concretizado com equilíbrio. Uma aplicação excessivamente burocrática, formalista ou desproporcionada poderá comprometer a actuação de entidades que desempenham um papel insubstituível em domínios como a assistência humanitária, a saúde, a educação, o desenvolvimento comunitário e a promoção dos direitos humanos. A prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo é, sem dúvida, uma exigência incontornável, mas a sua concretização não deve traduzir-se numa compressão desmedida da autonomia associativa nem numa obstaculização desnecessária à actividade legítima destas organizações.
No essencial, o verdadeiro desafio não reside apenas no texto da lei, mas sobretudo na forma como ela vier a ser implementada. Se for aplicada com base em critérios de proporcionalidade, materialidade do risco e cooperação institucional, a Lei n.º 2/26 poderá representar um avanço importante na consolidação de um sector mais transparente, mais confiável e mais resiliente a abusos. Se, pelo contrário, der lugar a práticas excessivamente formais e desarticuladas, poderá gerar constrangimentos desnecessários ao funcionamento regular de entidades que contribuem significativamente para o desenvolvimento social do País.
Em suma, a nova Lei das ONG traduz uma mudança de paradigma: entre a solidariedade e o risco, o legislador angolano escolheu colocar o sector também no radar da integridade financeira. O verdadeiro teste, daqui em diante, estará em saber se o País conseguirá transformar essa vigilância reforçada num modelo de supervisão inteligente, proporcional, operacional e juridicamente harmonizado.
