Um debate que merece ser feito com serenidade.

Tem ganho espaço, nos meios jurídicos e económicos, a discussão sobre a possibilidade de a Administração Geral Tributária (AGT) passar a assumir a cobrança das contribuições para a Segurança Social, hoje a cargo do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS). A questão ganhou visibilidade na sequência da publicação do artigo “AGT de «olhos no dinheiro da Segurança Social»”, que trouxe para o espaço público a discussão sobre o eventual papel da AGT na cobrança destas receitas.

A ideia tem uma lógica compreensível. A AGT dispõe hoje de uma estrutura moderna, de sistemas informáticos robustos e de uma relação permanente com as empresas, que já lhe entregam mensalmente o imposto retido sobre os salários. As entidades empregadoras declaram e pagam, sobre a mesma folha de remunerações, o IRT à AGT e as contribuições ao INSS. Unificar esse circuito pode simplificar a vida dos contribuintes, reduzir custos administrativos e melhorar o combate à evasão contributiva.

A questão, porém, não é apenas de eficiência. É também jurídica: saber se, e em que condições, a cobrança destas receitas pode ser confiada à administração fiscal sem afectar a natureza própria das contribuições e a autonomia do sistema que elas financiam. É esse o contributo que aqui se pretende dar.

Dois percursos institucionais distintos

A separação entre a cobrança de impostos e a cobrança de contribuições sociais não é um acaso. Resulta de dois percursos históricos diferentes.

A Segurança Social nasceu, em quase todo o mundo, a partir de caixas de previdência e de socorros mútuos, geridas pelos próprios trabalhadores e empregadores e financiadas pelas suas quotizações. A lógica era a de um seguro colectivo: quem contribui constrói o direito às prestações futuras. Só mais tarde o Estado assumiu a organização destes sistemas, mas manteve, em regra, a sua gestão separada das finanças gerais.

Em Angola, depois da independência, a primeira lei que estruturou o sistema foi a Lei n.º 18/90, de 27 de Outubro. Seguiu-se a Lei n.º 7/04, de 15 de Outubro, Lei de Bases da Protecção Social, ainda em vigor, que organiza a protecção social em três níveis: de base, obrigatória e complementar. A protecção social obrigatória, financiada pelas contribuições de trabalhadores e empregadores, é gerida pelo INSS. O seu regime contributivo consta hoje do Decreto Presidencial n.º 227/18, de 27 de Setembro, que faz da relação contributiva a condição de acesso às prestações.

A administração fiscal seguiu outro caminho. A reforma tributária lançada em 2010, com o Projecto Executivo para a Reforma Tributária (PERT), culminou na criação da AGT pelo Decreto Presidencial n.º 324/14, de 15 de Dezembro, por fusão da Direcção Nacional de Impostos, do Serviço Nacional das Alfândegas e do PERT. Mais de uma década depois, a AGT consolidou-se como uma das instituições mais modernizadas do Estado, com ganhos reconhecidos na arrecadação e na digitalização.

É precisamente este sucesso que alimenta a pergunta: não poderá a experiência da AGT ser posta também ao serviço da Segurança Social?

O que são, afinal, as contribuições sociais

A resposta passa por uma questão prévia: qual a natureza jurídica das contribuições?

A doutrina não é unânime. Para uns, as contribuições são tributos, e a discussão está em saber se assentam na capacidade contributiva, como os impostos, ou numa ideia de equivalência entre o que se paga e o que se recebe. Para outros, são quotizações sociais ou receitas parafiscais, com uma lógica própria de seguro colectivo. Nazaré da Costa Cabral coloca no centro desta discussão a tensão entre equivalência e capacidade contributiva e propõe uma definição própria das contribuições sociais. Na doutrina brasileira, Marco Aurélio Greco qualifica-as como figura sui generis, legitimada pela finalidade a que se destina.

A doutrina angolana tem dado passos importantes neste domínio. Os manuais de direito fiscal angolano oferecem o quadro geral de classificação dos tributos em que esta discussão se insere. No plano das finanças públicas, a própria Lei Quadro do Orçamento Geral do Estado proíbe, como regra, a consignação de receitas, mas exceptua os casos em que a lei afecte expressamente certas receitas a determinadas despesas, como sucede com as contribuições sociais. E a obra colectiva Estudos do Sistema do Direito e da Segurança Social, publicada em 2025 por ocasião dos 35 anos do INSS, caracteriza a protecção social obrigatória como um seguro público assente na técnica de repartição. Esta qualificação é decisiva: num seguro público, as contribuições de hoje pagam as prestações de hoje e constroem os direitos de amanhã, o que só funciona se os recursos não saírem do sistema.

Mais importante do que esta divergência é o ponto em que todas as correntes convergem. As contribuições são receitas consignadas. Existem para financiar um sistema determinado de protecção social e é essa finalidade que as justifica. Um imposto financia o Estado no seu todo; uma contribuição financia a pensão, o subsídio de maternidade ou a prestação familiar de quem para ela contribuiu.

Daqui decorrem os princípios da afectação, da autonomia financeira e da autonomia patrimonial do sistema. Os recursos provenientes das contribuições devem permanecer juridicamente identificáveis, contabilisticamente separados e afectados às finalidades da protecção social obrigatória. A relação entre contribuição e prestação, que o legislador angolano consagrou expressamente, só se mantém se o dinheiro continuar ligado ao sistema que o justifica.

Convém, no entanto, não confundir dois planos: quem cobra e a quem pertence e quem gere o que é cobrado. A autonomia do sistema exige que a titularidade e a gestão dos recursos permaneçam na Segurança Social. Não exige, necessariamente, que seja o INSS a efectuar materialmente a cobrança.

O que ensina a experiência de outros países

Não existe um modelo único. A experiência comparada mostra soluções distintas, todas legítimas, e ajuda a identificar as condições de que depende o sucesso de cada uma.

Em Portugal e em Espanha, a cobrança das contribuições permanece em estruturas próprias da Segurança Social, separadas da administração fiscal, embora com crescente troca de informação entre ambas.

No Reino Unido, pelo contrário, as contribuições são entregues à administração fiscal, HMRC, juntamente com o imposto sobre o rendimento, e creditadas num fundo próprio, o National Insurance Fund, com contas autónomas. A separação é, porém, sobretudo contabilística: quando o fundo não chega, é reforçado com receitas gerais, e os excedentes têm sido usados para reduzir a dívida pública. O exemplo mostra que a cobrança unificada é possível, mas também que um fundo separado, sem garantias legais fortes, pode ficar reduzido a uma formalidade.

O Brasil oferece um exemplo mais completo. Com a Lei n.º 11.457/2007, a cobrança das contribuições previdenciárias passou do INSS brasileiro para a Receita Federal. A mesma lei determinou que o produto dessa cobrança se destina exclusivamente ao pagamento de benefícios e é creditado directamente no Fundo do Regime Geral de Previdência Social. E a Constituição Federal proíbe a utilização destas contribuições em despesas diferentes do pagamento de benefícios. A transferência da cobrança foi, assim, acompanhada de garantias expressas quanto ao destino do dinheiro.

A conclusão é clara: o que protege a Segurança Social não é a identidade de quem cobra, mas as garantias jurídicas que rodeiam o destino do que é cobrado.

As condições de uma reforma equilibrada

A atribuição à AGT da cobrança das contribuições não viola, por si só, a autonomia da Segurança Social. Pode até reforçá-la, se trouxer mais eficácia na arrecadação e menos evasão contributiva. O essencial é que a AGT actue como entidade arrecadadora e que os valores permaneçam afectos ao sistema, sob controlo e gestão do INSS.

Para que assim seja, qualquer reforma neste sentido beneficiaria de consagrar, em diploma legal:

1. A natureza meramente arrecadadora da intervenção da AGT;
2. A titularidade dos créditos contributivos pelo INSS;
3. A entrega automática e integral dos valores cobrados, em conta própria do sistema, segregada das receitas fiscais gerais;
4. A proibição expressa da sua afectação a outras finalidades;
5. A partilha de informação em tempo real, de modo que o INSS conheça, em cada momento, a situação contributiva de cada trabalhador, da qual dependem as suas prestações.

Com estas garantias, a reforma pode conjugar o melhor dos dois mundos: a capacidade técnica e operacional da AGT e a autonomia que a Segurança Social exige para cumprir a sua missão. Sem elas, correr-se-ia o risco de as contribuições se diluírem no circuito geral das receitas do Estado e de o sistema perder o controlo sobre os recursos de que depende.

O debate está aberto e é bom que esteja. A modernização da administração pública angolana tem-se feito com reformas corajosas, e esta pode ser mais uma. O que se propõe é apenas que a discussão sobre quem cobra seja acompanhada, desde o início, da discussão sobre como se protege o que é cobrado. É disso que depende a confiança dos trabalhadores de hoje nas pensões de amanhã.